Ciudad de México, a veintidós de marzo de dos mil dieciséis.

SENTENCIA:

Que recae al recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto por MORENA, a fin de controvertir el acuerdo ACQYD-INE-28/2016 de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, respecto de “la solicitud de adoptar medidas cautelares formuladas por Edmundo Said Chevalier Alcázar, dentro del procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/ESCA/CG/30/2016, por la supuesta violación al modelo de comunicación política, la realización de actos anticipados de campaña, uso indebido de la pauta y promoción personalizada de Andrés Manuel López Obrador, Dirigente Nacional del partido político MORENA, en la pauta de Radio y Televisión de dicho partido político”, y

RESULTANDO:

I. Antecedentes. De los hechos narrados y de las constancias que obran en el expediente se desprende lo siguiente:

a. El diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, se recibió en la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, el escrito signado por Edmundo Said Chevalier Alcázar, a través del cual denunció al ciudadano Andrés Manuel López Obrador, Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del partido MORENA y al citado instituto político por hechos que, en su concepto, podrían constituir infracciones a la normativa electoral federal, así como a los Estatutos del aludido partido, solicitando la adopción de medidas cautelares.

b. En la misma fecha, el Titular de la referida Unidad dictó proveído mediante el cual tuvo por recibida la denuncia planteada, ordenó radicarla y determinó por lo que hace a la presunta vulneración a la normativa interna del partido MORENA, que el quejoso no tenía interés jurídico, por lo que decretó su desechamiento. Por lo que hace al resto de motivos de disenso, ordenó admitir la queja reservándose el emplazamiento y la emisión de la propuesta respecto de las medidas cautelares solicitadas.  

c. De la información recabada, se ordenó remitir la propuesta sobre la solicitud de medidas cautelares formulada por la autoridad sustanciadora a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.

d. El dieciocho de marzo del año en curso, la referida Comisión de Quejas y Denuncias, emitió el siguiente:

ACUERDO:

PRIMERO. Se declara procedente la adopción de la medida cautelar solicitada en relación con la difusión del promocional denominado “Derroche”, identificado con los folios RV00319-16 y RA00400-16, en sus versiones de televisión y radio, respectivamente, que actualmente se difunden en trece estados de la República Mexicana, lo anterior en términos de los argumentos expuestos en el considerando QUINTO.

SEGUNDO. Se declara procedente la adopción de la tutela preventiva solicitada en relación con la orden de transmisión del promocional denominado “Derroche”, identificado con los folios RV00319-16 y RA00400-16, en sus versiones de televisión y radio, respectivamente, que empezaría a difundirse a partir del veinticinco de marzo de dos mil dieciséis, lo anterior en términos de los argumentos expuestos en el considerando QUINTO.

TERCERO. Se ordena al partido político MORENA que sustituya ante la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral, el promocional denominado “Derroche”, identificado con los folios RV00310-16 y RA00400-16, en sus versiones de televisión y radio, pautados a nivel local y a nivel nacional, en un plazo no mayor a 6 horas, contadas a partir de la notificación del presente acuerdo, con algún otro material de entre aquellos que hubieren sido transmitidos en el mismo período electoral del que se trate, en el que no aparezca la imagen, nombre y voz de Andrés Manuel López Obrador. En caso de que no lo indique, se tomará uno de los materiales genéricos a que hace referencia el artículo 42, párrafo 4 del Reglamento de Radio y Televisión de este Instituto, de acuerdo a la modalidad y tiempo del material objeto de sustitución.

CUARTO. Se instruye al Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva de este Instituto, para que de inmediato, realice las acciones necesarias tendentes a notificar la presente determinación, al partido político denunciado, a efecto de que tenga claridad respecto del plazo con que cuenta el citado partido para sustituir el promocional denominado “Derroche”, identificado con los folios RV00319-16 y RA00400-16, en sus versiones de televisión y radio, respectivamente.

QUINTO. Se instruye al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, a que realice las acciones necesarias, a efecto de que informe a los concesionarios de radio y televisión, que deberán suspender la difusión de los promocionales materia del presente procedimiento, y realizar la sustitución de tales materiales por los que ordene esa misma autoridad; de igual forma, la citada Dirección Ejecutiva deberá retirar de manera inmediata del portal de internet de este Instituto Nacional Electoral, la información de los materiales pautados citados anteriormente.

SEXTO. Se ordena a las concesionarias de radio y televisión que estén en el supuesto del presente Acuerdo que de manera inmediata (en un plazo que no podrá exceder las veinticuatro horas contadas a partir de que la presente notificación les sea notificada por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto) suspendan la difusión del promocional denominado “Derroche”, identificado con los folios RV00319-16 y RA00400-16 en sus versiones de televisión y radio, respectivamente, y de igual manera, realicen la sustitución de dicho material con el que indique la citada autoridad electoral.

SÉPTIMO. Se instruye al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto que a partir del momento en que los concesionarios estén obligados a dejar de difundir los promocionales denunciados y hasta que transcurran setenta y dos horas sin que se detecte la difusión de los mismos, informe cada cuarenta y ocho horas a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva y a los integrantes de esta Comisión, con el fin de verificar el cumplimiento del presente acuerdo.

[…]

II. Recurso de revisión. En desacuerdo con dicha determinación, MORENA interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

III. Trámite. La autoridad señalada como responsable tramitó la referida demanda, para luego remitirla a este órgano jurisdiccional, junto con el expediente formado con motivo del presente medio de impugnación, las constancias de mérito y su informe circunstanciado.

IV. Turno. Por acuerdo dictado por el Magistrado Presidente de esta Sala Superior, se ordenó turnar el expediente a la ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para efectos de lo señalado por el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

V. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora radicó, admitió y declaró cerrada la instrucción del asunto, y

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de defensa, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, base VI, 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, inciso f), 4, párrafo 1, y 109, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral por tratarse de un recurso de revisión, interpuesto por un partido político a fin de impugnar un acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, por el que determinó declarar procedentes las medidas cautelares que le fueron solicitadas dentro de un procedimiento especial sancionador.

SEGUNDO. Requisitos del recurso. Se tiene por satisfecho en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1; 109, párrafo 1, inciso b), y 110, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos siguientes:

- Forma. La demanda fue presentada por escrito ante la autoridad responsable, y en ella se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones, las personas autorizadas para tal efecto; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que basa su impugnación; los agravios que le causa y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quien promueve.

- Oportunidad. El recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo de cuarenta y ocho horas a que se refiere el artículo 109, párrafo 3, de la Ley General aplicable, ya que el acuerdo ahora controvertido se emitió el pasado dieciocho de marzo del año en curso, y la demanda fue presentada el veinte siguiente.

- Legitimación y personería. Estos requisitos se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I y IV, en correlación con el 110, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Esto, ya que constituye un hecho notorio que la demanda es formulada por un partido político nacional con registro ante el Instituto Nacional Electoral. Asimismo, se presentó por conducto de  representante con personería suficiente para hacerlo, dado que fue suscrita por Horacio Duarte Olivares en su calidad de representante propietario de MORENA, ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, la cual es reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, lo que resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito en examen.

- Interés jurídico. Por lo que hace al interés jurídico, esta Sala Superior ha considerado que consiste en la relación que se presenta entre la situación jurídica irregular que se denuncia y la providencia que se pide para remediarla, mediante la aplicación del Derecho, así como en la utilidad de esa medida, para subsanar la referida irregularidad.

En el caso concreto, el interés jurídico de MORENA se satisface, dado que a través de la determinación adoptada, se le ordenó realizara la suspensión, cancelación y sustitución de un promocional en sus versiones de radio y televisión.

- Definitividad. El acuerdo controvertido, constituye un acto definitivo, toda vez que en su contra no procede algún otro medio de impugnación, en virtud del cual pueda ser modificado, revocado o anulado, de ahí que se estime colmado dicho requisito de procedencia.

Al encontrarse satisfechos los requisitos de procedencia del medio de impugnación y al no advertirse el surtimiento de alguna causal de improcedencia, lo conducente es entrar al fondo de la controversia planteada.

TERCERO. Naturaleza de las medidas cautelares. Las medidas cautelares constituyen instrumentos que puede decretar la autoridad competente, a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento.

Por tanto, se tratan de resoluciones que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias.

Accesorias, en tanto la determinación no constituye un fin en sí mismo; y, sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves.

Su finalidad es prever la dilación en el dictado de la resolución definitiva así como evitar que el perjuicio se vuelva irreparable, asegurando la eficacia de la resolución que se dicte.

Por consecuencia, las medidas cautelares están dirigidas a garantizar la existencia y el restablecimiento del derecho que se considera afectado, cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo.

Bajo esa lógica, las medidas cautelares a la vez que constituyen un instrumento de otra resolución, también sirven para tutelar el interés público, porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado, desapareciendo, provisionalmente, una situación que se califica como ilícita.

Sobre dicho punto, debe subrayarse que el legislador previó la posibilidad de que se decreten medidas cautelares con efectos únicamente provisionales, transitorios o temporales, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la posible infracción.

Ello con la finalidad, como ya se apuntó con anterioridad, de evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o la legislación electoral aplicable.

Además, de conformidad con la jurisprudencia transcrita, las medidas cautelares tienen como efecto restablecer el ordenamiento jurídico presuntamente conculcado, desapareciendo provisionalmente una situación que se reputa antijurídica.

Ahora bien, para que en el dictado de las medidas cautelares se cumpla el principio de legalidad, la fundamentación y motivación deberá ocuparse cuando menos, de los aspectos siguientes:

a. La probable violación a un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso, y,

b. El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico cuya restitución se reclama (periculum in mora).

La medida cautelar adquiere justificación si hay un derecho que requiere protección provisional y urgente, a raíz de una afectación producida –que se busca evitar sea mayor- o de inminente producción, mientras se sigue el procedimiento o proceso en el cual se discute la pretensión de fondo de quien dice sufrir el daño o la amenaza de su actualización.

Atendiendo a esa lógica, el dictado de las medidas cautelares se debe ajustar a los criterios que la doctrina denomina como  fumus boni iuris –apariencia del buen derecho– unida al periculum in mora –temor fundado de que mientras llega la tutela efectiva se menoscabe o haga irreparable el derecho materia de la decisión final–.

Sobre el fumus boni iuris o apariencia del buen derecho, debe precisarse que éste apunta a una credibilidad objetiva y seria sobre la juridicidad del derecho que se pide proteger, a fin de descartar que se trate de una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable.

Por su parte, el periculum in mora o peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del promovente de la medida cautelar, ante el riesgo de su irreparabilidad.

Como se puede deducir, la verificación de ambos requisitos obliga indefectiblemente a que la autoridad responsable realice una evaluación preliminar del caso concreto -aun cuando no sea completa- en torno a las respectivas posiciones enfrentadas, a fin de determinar si se justifica o no el dictado de las medidas cautelares.

En consecuencia, si de ese análisis previo resulta la existencia de un derecho, en apariencia reconocido legalmente de quien sufre la lesión o el riesgo de un daño inminente y la correlativa falta de justificación de la conducta reprochada, entonces se torna patente que la medida cautelar debe ser acordada, salvo que el perjuicio al interés social o al orden público sea mayor a los daños que pudiera resentir el solicitante, supuesto en el cual, deberá negarse la medida cautelar.

Como se puede observar de todo lo anteriormente explicado, es inconcuso entonces que la ponderación de los valores tutelados que justifican los posicionamientos de las partes en conflicto, así como la valoración de los elementos probatorios que obren en el expediente, se convierte en una etapa fundamental para el examen de la solicitud de medidas cautelares, toda vez que cuando menos se deberán observar las directrices siguientes:

        Verificar si existe el derecho cuya tutela se pretende.

        Justificar el temor fundado de que ante la espera del dictado de la resolución definitiva, desaparezca la materia de controversia.

        Ponderar los valores y bienes jurídicos en conflicto, y justificar la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de la determinación que se adopte.

        Fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y, si presumiblemente, se ubica en el ámbito de lo ilícito.

Sólo de esta forma, la medida cautelar en materia electoral cumplirá sus objetivos fundamentales: evitar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados así como la generación de daños irreversibles a los posibles afectados. Todo ello para que cuando se dicte la resolución de fondo, sea factible su cumplimiento efectivo e integral.

Ahora bien, es inconcuso que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral al ser la autoridad competente para el dictado de medidas cautelares, según lo arriba explicado, le corresponde examinar la existencia del derecho cuya tutela se pretende, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción denunciada, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la ley aplicable.

Razón por la cual, la autoridad competente también deberá ponderar los valores y bienes jurídicos en conflicto, justificando la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida cautelar que se dicte o motivando las razones por las cuales aquélla se niegue. En consecuencia, en ambos casos deberá fundar y motivar si la conducta denunciada trasciende los límites del derecho o libertad que se considera violado y, si presumiblemente, se ubica o no en el ámbito de lo ilícito.

CUARTO. Estudio de fondo. Del análisis del escrito de demanda signado por el partido inconforme, se desprende que sus alegaciones se centran en poner en evidencia la ilegalidad del acuerdo emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, por lo siguiente:

1. Refiere que la orden de suspensión, cancelación y sustitución del promocional denominado “Derroche” en sus versiones de radio y televisión, vulnera en su perjuicio la prohibición de censura previa, en atención a que dicho acto constituye un ataque directo a la libertad de expresión, protegida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos tratados internacionales.

Hace notar que MORENA está integrado por afiliados que al nombrar según el procedimiento previstos en sus Estatutos al Presidente del Comité Ejecutivo Nacional se ha autodeterminado para que, entre otras cosas, por conducto del ciudadano Andrés Manuel López Obrador el partido exprese la visión institucional y difunda con entera libertad los mensajes de radio y televisión en los tiempos oficiales que le corresponden, a fin de exponer ante la opinión pública la posición política que estime coherente con los principios y postulados básicos que los afiliados, incluido su dirigente nacional, se han dado.

En tal sentido, afirma que se afecta injustamente y de manera arbitraria la libertad de expresión y el derecho de MORENA, y el de sus afiliados, a que la posición política partidaria, por medio de su representante legal, cuestione determinadas medidas de derroche de recursos en que, desde su perspectiva, incurren los órganos de la administración pública federal señalados en el spot. 

Menciona que la responsable de manera incorrecta mencionó que la decisión de suspender la difusión del promocional, no puede considerarse como censura previa, ya que al momento de ordenar su retiro, ya se había hecho del conocimiento público; sin embargo, a su parecer, obstruir sin causa el ejercicio de libertad de expresión y el derecho de autodeterminación de MORENA, con perjuicio asimismo del interés público, sí es censura previa.

Es más, hace notar que se le ordena sustituir el spot por otro en el que no aparezca la imagen, nombre y voz del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, aduciendo que se advertía su presunta promoción personalizada, pasando por alto que es el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de MORENA.

Además, puntualiza que la responsable luego de analizar el promocional, reconoce que el contenido del promocional es informativo, y no de propaganda personalizada, máxime que su dirigente no es servidor público, ni se postula a un cargo de elección popular, por lo que se infiere que el contenido del spot implica un mensaje genérico y, por tanto, permitido, pues no existe precepto alguno que impida que el presidente de un Comité Ejecutivo Nacional pueda salir o aparecer en los promocionales y mensajes del partido que dirige.

2. Señala que el acuerdo fue emitido por autoridad incompetente, dado que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, sólo podía presentar el proyecto de resolución para que fuera el Consejo General el que resolviera sobre las medidas. En tal sentido, estima que la mera sustanciación y tramitación no le confería necesariamente la facultad de adoptar medidas cautelares.

3. Hace notar que de manera subjetiva, se concluyó que con la difusión del aludido spot, se demostraba el posicionamiento del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, a través de una estrategia sistemática para ese fin, pasando por alto que el mensaje difundido era genérico, con un fin legitimo en términos de lo establecido por el numeral 41, base III, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sobre el particular, destaca que el hecho de que su dirigente sea una figura pública, ello no le puede impedir colaborar activamente en la difusión de mensajes genéricos de MORENA, con los cuales en forma legítima buscan llegar a los receptores del país para dar a conocer las situaciones con las que discrepan.

Así las cosas, afirma que si la responsable no soslaya que el hecho de que el promocional exprese una crítica  o reproche al gobierno federal, por la compra de aviones puede tener una cobertura legal, sus consideraciones en las que supone que la aparición preponderante de Andrés Manuel López Obrador, por el sólo hecho de salir en el mensaje genérico, sin tomar en cuenta que el portador es el representante de MORENA, no derrotan la presunción de que el promocional está amparado en el ejercicio directo de la libertad de expresión en el debate político.

Por ende, considera equivoca la afirmación de que el aludido ciudadano, en su carácter de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de MORENA abusó del derecho y de los tiempos en radio y televisión, dado que en ningún momento incurrió en conductas sistemáticas y reiteradas que pudieran evidenciar la probable infracción a las normas electorales, pues tampoco efectuó un uso indebido de la pauta.

Señalado lo anterior, por cuestión de método, en primer término se analizará el disenso identificado bajo el numeral 2, para seguidamente hacer un pronunciamiento en torno al agravio identificado bajo el numeral 1 y, finalmente, el marcado como 3.

Ahora bien, a fin de estar en condiciones de resolver las temáticas planteadas, resulta pertinente tener presentes las consideraciones en las que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral descansó su determinación de conceder las medidas cautelares que le fueron solicitadas.

i. Consideraciones de la responsable

Del análisis del promocional denominado “Derroche” en sus versiones de radio y televisión consideró que, bajo la apariencia del buen derecho, podría resultar ilegal su difusión, al configurar un uso indebido de la pauta, derivado de la aparente promoción personalizada del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, de ahí que debían concederse las medidas cautelares solicitadas.

Para apoyar su conclusión, señaló que la Sala Superior respecto a la supuesta promoción o posicionamiento personalizado de dirigentes partidistas, al dictar sentencia en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-18/2016 y su acumulado, estimó incluir en el análisis de mensajes como el denunciado, elementos como la centralidad del sujeto, direccionalidad del discurso y la coherencia narrativa del promocional.

Bajo las premisas apuntadas, refirió que analizado en lo individual y en su contexto y sistematicidad, el spot materia de análisis denotaba una intención de difundir de manera preponderante la imagen, así como el nombre y la voz de Andrés Manuel López Obrador, lo cual podía resultar contrario a la finalidad de las prerrogativas de los partidos políticos de acceso a radio y televisión a través de las pautas de promocionales, al constituir un uso indebido de dichas prerrogativas por el posicionamiento personalizado de un dirigente partidista mediante una presencia permanente e injustificada.

De esa suerte, coligió que a través del multicitado promocional, había una intención de continuar difundiendo de manera preponderante, la imagen, así como el nombre y la voz de Andrés Manuel López Obrador, lo que pudiera constituir un presunto uso indebido de la pauta en los tiempos de radio y televisión asignados a MORENA.

Una vez precisado lo anterior, resulta pertinente tener presente el marco normativo que servirá de apoyo para resolver la controversia que nos ocupa.

ii. Marco jurídico

Al respecto, es de tener presente que el artículo 41, párrafo segundo, Base I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga la calidad de entidades de interés público a los partidos políticos y remite a la legislación secundaria la determinación de las reglas de su injerencia en los procesos electorales.

De igual forma, ese precepto establece que dichos institutos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Por su parte, la base II, del referido artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Sobre lo referido, cabe señalar que esta Sala Superior ha sostenido que la clasificación de propaganda, política o electoral, que emiten los partidos políticos, está vinculada con el tipo de actividades que llevan a cabo; esto es, las actividades políticas permanentes o las actividades político-electorales.

Por actividades políticas permanentes, ha definido que debe entenderse como aquéllas tendentes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país y contribuir a la integración de la representación nacional, además de aquellas actividades encaminadas a incrementar constantemente el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, a la divulgación de su ideología y plataforma política. Debe destacarse que dichas actividades no se pueden limitar exclusivamente a los periodos de elecciones, por la finalidad misma que persiguen, siendo evidente que de ser así, restaría materia a la contienda electoral, en tanto que los ciudadanos no tendrían conocimiento de los objetivos y programas de acción de los partidos políticos intervinientes, que como ya se razonó, deben ser difundidos de manera permanente.

Por lo que hace a las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, cabe precisar que éstas tienen como marco referencial, el que los partidos políticos como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen. Para el logro de ello, tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendentes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales.

De lo expuesto se advierte que la naturaleza jurídica de los partidos políticos es especial, pues se constituyen como organizaciones intermedias entre la sociedad y el Estado con obligaciones, derechos y fines propios establecidos en la Constitución General de la República y en la legislación ordinaria, distinguiéndose de cualquier otra institución gubernamental.

Es por ello, que el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga la naturaleza de entidades de interés público, con la finalidad de conferir al Estado la obligación de asegurar las condiciones para su desarrollo, así como de propiciar y suministrar el mínimo de elementos que requieran en su acción en el ámbito de sus actividades ordinarias y de campaña.

Ese carácter de interés público que se les reconoce a los partidos políticos, y con ello, el consecuente otorgamiento y uso de recursos públicos, se encuentra limitado en cuanto al destino de los mismos, en tanto que por definición, el financiamiento de los partidos políticos, constituye un elemento cuyo empleo sólo puede corresponder a los fines señalado por la ley.

Por lo tanto, la actuación de los partidos políticos tiene límites,  pues las acciones que pueden desplegar no deben resultar ajenas o diversas a su carácter de entidades de interés público.

Una vez delineado lo anterior, debe tenerse presente que esta Sala Superior ha sostenido que la clasificación de propaganda política o electoral, que emiten los partidos políticos, está vinculada con el tipo de actividades que llevan a cabo.

Así las cosas, la propaganda electoral es el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.

Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña, deben propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.

Lo que precede, denota que la propaganda electoral está específicamente enfocada a las etapas de precampañas y campañas, mismas que son las que implementan los partidos políticos en sus procesos internos de selección de candidatos, así como las que posteriormente, ya con candidatos registrados, buscan el voto del electorado. A través de esta última, los ciudadanos se mantienen informados respecto de las opciones de los partidos políticos, de su plataforma electoral, como de las propuestas de gobierno que sustenten, con miras a obtener el triunfo en el cargo de elección popular por el cual compitan.

A diferencia de la propaganda electoral, la propagada política no tiene temporalidad específica, por cuanto versa, sobre la presentación de la ideología, programa o plataforma política que detente un partido político en general, o bien, la invitación que hagan a los ciudadanos a formar parte de éste, salvo que se difunda durante los periodos de campaña, respecto de los cuales se presume, en principio, que tiene por objeto la obtención del voto de la ciudadanía.

Conforme a lo anterior, en términos generales puede decirse que la propaganda política se transmite con el objeto de divulgar contenidos de carácter ideológico para generar, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, mientras que la propaganda electoral está íntimamente ligada a la precampaña y campaña política de los partidos y candidatos que compiten en los procesos comiciales para aspirar al poder o posicionarse en las preferencias ciudadanas.

De esa suerte, las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, tienen como marco referencial, el que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen.

En tal caso, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendentes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales.

El artículo 227, en sus párrafos 1, 2 y 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señala que se entiende por precampaña electoral al conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular debidamente registrados por cada partido.

Por acto de precampaña, se concibe como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquéllos en que los precandidatos a una candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular.

En correlación, por propaganda de precampaña, se entiende el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el período establecido por la ley electoral o el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas.

Por  su parte, el numeral 242, párrafos 1, 2, 3 y 4, de la referida ley puntualiza que la campaña electoral, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.

Los actos de campaña son las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquéllos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas.

A la luz del marco constitucional y legal bajo la cual está regulada la propaganda, es posible afirmar que el ejercicio de la libertad de expresión en la propaganda ya sea política o electoral de los partidos políticos, es un elemento fundamental al constituir una herramienta esencial para la formación de la opinión pública de la ciudadanía en general y los electores, que provee instrumentos de análisis de las propuestas de cada uno de ellos, según el momento en que se difunden y los contenidos que presentan.

Sin embargo, el ejercicio de la libertad de expresión en la propaganda, se puede acotar ante exigencias establecidas en el propio ordenamiento jurídico, que hagan necesario conservar las condiciones de equilibrio, de actualizarse algún supuesto para ello.

Así las cosas, la amplia libertad de los partidos políticos para definir el contenido de sus materiales en radio y televisión no es absoluta, puesto que está sujeta a las limitaciones que la propia Constitución mandata.

Sobre ese aspecto, esta Sala Superior ha seguido la línea argumentativa de que la propaganda difundida por los partidos en radio y televisión, dentro o fuera de un proceso electoral, debe sujetarse a los principios, valores e ideología política que postulan, siempre y cuando se encuentren dentro de los márgenes de la libertad de expresión, por lo que deberán abstenerse de difundir mensajes que ataquen a la moral, la vida privada, los derechos de terceros, la imputación de algún delito o la afectación al orden público, siendo que estos últimos no forman parte de la finalidad intrínseca de los partidos.[1]

Así las cosas, si bien en ejercicio de su libertad de expresión la determinación de los contenidos de los promocionales corresponde únicamente a los partidos políticos, de conformidad con lo que señala el numeral 37, apartado 1, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, no debe perderse de vista que de salirse de alguna de las directrices constitucionales y legales que regulan su difusión, es posible que sean objeto de algún reproche administrativo, por los temas que aborden o los contenidos que incluyan.

En esa tesitura, si bien la difusión de una ideología política en los medios de comunicación social, como lo son la radio y la televisión, constituyen un instrumento para efecto que los partidos políticos logren sus fines, ya sea en el desarrollo de algún procedimiento electoral, lo cierto es que el ejercicio de ese derecho se debe de circunscribir a difundir contenidos de carácter ideológico o de debate y crítica en el contexto político.

Por tal motivo, la prerrogativa que constitucional y legalmente se concede a los partidos políticos para el acceso a los tiempos de radio y televisión, debe ocuparse precisamente para los fines específicos, evitando incorporar elementos que hagan denotar un potencial uso indebido de la pauta. Cualquier distorsión a lo anterior, como se dijo, puede ser objeto de alguna sanción, dado que se estarían violando las reglas diseñadas para dicha garantía constitucional.

Ahora bien, por lo que hace a la aparición de dirigentes de partidos políticos en las pautas asignadas a los institutos políticos, esta Sala Superior, atendiendo a las particularidades que ha represado cada caso concreto, ha avalado que aparezca su imagen y voz, al estimarse que forma parte de su estrategia propagandística de los propios partidos, a fin de posicionarse entre la ciudadanía, la militancia y el electorado[2], siendo que de la valoración del contenido de los spots en los que han aparecido, no se ha advertido la violación a la normativa electoral.

Sin embargo, es de resaltar que el sólo hecho de que las personas cuya imagen o voz aparecen en un promocional sean dirigentes partidistas y que utilicen los tiempos de radio y televisión otorgados al partido, no impide que potencialmente se actualice un supuesto de uso indebido de la prerrogativa del partido por un posicionamiento indebido, puesto que la finalidad de la pauta, como se dijo en líneas precedentes, no implica la promoción personalizada de una persona, sino más bien su uso, atendiendo a la etapa en que se difunde el spot, debe orientarse a la difusión partidaria de los principios, valores, ideología, precandidaturas o candidaturas, así como para promover la participación, el debate y la deliberación de la ciudadanía.

Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis en torno a si la aparición de un dirigente partidista en un promocional de radio y televisión resulta o no contrario a derecho, requiere un estudio particular en el que debe tomarse en cuenta, el contenido del mensaje y el contexto fáctico en que realmente interviene el funcionario partidista.

ii. Caso concreto

Sobre las premisas apuntadas, dado que la alegación identificada bajo el numeral 2, que formula el partido recurrente se relaciona con una cuestión de la falta de competencia de la autoridad que emitió el acto de autoridad, ello merece un pronunciamiento preferente.

A. Así las cosas, resulta infundado el disenso que formula el partido inconforme, relacionado con que la responsable carecía de competencia para resolver sobre las medidas cautelares que le fueron solicitadas.

Esto, ya que contrariamente a lo alegado, la referida Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, sí tenía competencia para proveer respecto a la adopción de medidas cautelares.

En efecto, el numeral 459,  apartado 1, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señala que son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento especial sancionador, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.

El apartado 3, de dicho precepto legal, precisa que la Comisión se integrará por tres Consejeros Electorales, quienes serán designados, para un periodo de tres años, por el Consejo General. Sus sesiones y procedimientos serán determinados en el reglamento que al efecto apruebe el propio Consejo General.

Por su parte, el numeral 468, apartado 4, precisa que si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que ésta resuelva en un plazo de veinticuatro horas lo conducente, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la propia ley.

A su vez, el numeral 471, apartado 8, de dicha ley electoral es clara en señalar que en el procedimiento especial sancionador, si la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del mismo plazo de cuarenta y ocho horas, en los términos establecidos en el artículo 467 de esa ley.

De esa suerte, deviene inexacto que sea el pleno del Consejo General del Instituto Nacional Electoral el que debe proveer en torno a las citadas medidas, dado que es precisamente la citada Comisión a la cual se le concede la potestad de definir  si las concede o no, siendo la determinación que asuma, recurrible ante esta Sala Superior.

En la misma vertiente, debe desestimarse lo alegado por el recurrente, en el sentido de que los preceptos a que se ha hecho referencia deben inaplicarse, al resultar contrarios  a los numerales 1, 7, 7, 29, párrafo segundo y 41, bases III, apartado D y V, apartado A, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que tal solicitud de inaplicación, la hace depender en que, a su parecer, el acuerdo emitido, resulta contrario a derecho, al constituir una censura previa, aspecto que será materia de análisis en el apartado siguiente.

B. De igual modo, resulta infundada la alegación del partido inconforme, relacionada con que la difusión de spot materia de análisis implicó una censura previa.

Esto, ya que tal y como se desprende del acuerdo materia de análisis, el promocional denominado “Derroche” que ahora nos ocupa, ya se había difundido en distintas entidades del país, como parte de las prerrogativas que tiene asignadas el partido MORENA, por lo que no puede afirmarse que estamos en un asunto de censura previa, pues ya era pública su transmisión en radio y televisión.

C. Por otro lado, resultan sustancialmente fundadas y suficientes para revocar el acuerdo controvertido, las alegaciones formuladas por MORENA, ya que como se pondrá en evidencia, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, realizó una incorrecta valoración del spot difundido, que a su vez, la condujo a tomar una determinación incorrecta, en el sentido de que había de conceder las medidas cautelares que le fueron solicitadas.

El contenido del promocional en sus versiones de televisión y radio son los siguientes:

Como se puede apreciar, en dicho spot en su versión de televisión aparece la imagen del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, lo cual se encuentra apoyado en un cintillo que dice: “andrés manuel lópez obrador, presidente nacional de morena” y, en la versión de radio, se cita que habla el citado ciudadano, en su carácter de Presidente Nacional de Morena.

Seguidamente, dicho dirigente comienza a realizar una serie de manifestaciones relacionadas con el “derroche” de dinero y “la ostentación”, mismas que vincula con la compra del avión presidencial, el cual crítica por lo que considera su alto costo.

Más adelante, relaciona esa acción con lo que estima otras compras de aviones para funcionarios públicos, apuntando nuevamente que resultó onerosa su adquisición.

Adicionalmente, hace una comparación entre lo gastado en dichos aparatos aeronáuticos, y lo que para recibe el pueblo cuando necesitan los votos, como lo son la entrega de “migajas”, “despensas” y “frijol”.

Teniendo en cuenta lo anterior, el referido promocional bajo la apariencia del buen derecho, no puede estimarse que implique la promoción personalizada del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, ya que su análisis en su justa dimensión, permite estimar que se encuentra amparado dentro de los tiempos de radio y televisión que como prerrogativa, tiene asignados el partido MORENA.

En efecto, si bien es cierto en el spot se hace referencia al ciudadano Andrés Manuel López Obrador, no lo es menos que hay una referencia contundente de que lo hace en su calidad de Presidente Nacional de Morena, con la finalidad de expresar a la ciudadanía cuál es el posicionamiento de dicho partido político, respecto a lo que considera la indebida compra de aviones que ha hecho el gobierno federal.

Así es, las menciones que realiza no pueden entenderse más allá del contexto del debate político, a través de las cuales el partido MORENA, a través de su presidente, está externando su opinión y crítica fuerte, respecto a la forma en que, a su parecer, se gastan los recursos públicos, pues el hilo conductor del mensaje que se quiere dar a la ciudadanía es que hubo un gasto excesivo en la adquisición de aeronaves, mientras que la población en general, sólo reciben malos productos alimenticios.  

Como se puede constatar, en ningún momento se hace alusión a expresiones ajenas al debate político que, desde una perspectiva de la apariencia del buen Derecho, pudieran entenderse que son emitidas a nombre del ciudadano citado, dado que nunca se hace referencia a alguna elección, propuesta personal de gobierno, políticas públicas a implementar y, menos aún, llamamiento al voto, que pudiera dar lugar a considerar que estamos en presencia de una promoción personalizada.

Por el contrario, como se dijo, estamos ante una crítica aguda hacia al gobierno, construida bajo situaciones que sólo buscan externar la opinión de un instituto político respecto a cómo, desde su punto de vista, se ha gastado el dinero público así como lo que desde su parecer, se le entrega al pueblo por su voto, aseveraciones que como tales, se encuentran amparadas en el derecho a la libertad de expresión de la que goza dicho instituto político.

Sobre esto último,  es importante señalar que en materia electoral se reconoce que la función de una contienda es permitir el libre flujo de las distintas manifestaciones u opiniones de los ciudadanos y demás actores políticos, es decir, la existencia de un cúmulo de ideas, que se ajuste a los límites constitucionales.

Por lo tanto, los partidos políticos son agentes que promueven la participación ciudadana en la vida democrática, a través de la realización de acciones dirigidas a informar o nutrir la opinión pública, a partir de la exposición de meras opiniones o enteros análisis económicos, políticos, culturales y sociales, que sean el reflejo de su propia ideología y que puedan producir un debate crítico, dinámico y plural.

En dicho ejercicio de su libertad, a través de cualquier medio o procedimiento de su elección[3], pueden expresar sus opiniones sobre todo tópico, porque no existen temas que, a priori, estén vedados o sean susceptibles de una censura previa. En tal sentido, el contenido del promocional materia de análisis impone un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión y, que dentro del contexto del debate político, adquiere un mayor margen de tolerancia a la crítica.

Bajo este contexto, las expresiones que se emiten dentro de las prerrogativas en radio y televisión a que tiene derecho un partido político, impone que se valoren con un margen más amplio de tolerancia, para dar mayor cabida a juicios, apreciaciones o aseveraciones proferidas, máxime cuando estén involucradas cuestiones de interés público o de interés general, en una sociedad democrática.

De esa suerte, resulta equivoca la afirmación de la autoridad responsable, en el sentido de que en el caso que nos ocupa, hubo una sobreexposición del dirigente partidista, ya que eso correspondería en todo caso a una valoración de fondo del asunto.

En esa lógica, esta Sala Superior advierte elementos para considerar, en un ejercicio de apariencia del buen derecho, que el spot materia de análisis no podría constituir un acto anticipado de campaña, porque en el mencionado contenido del promocional, como se anotó, no se advierte algún llamado al voto o expresión que denote, expresa o implícitamente, la búsqueda de apoyo a favor de algún candidato o del propio dirigente.

Conforme a lo expresado, resulta claro que el promocional que ahora nos ocupa, no guarda las mismas características que el analizado por esta Sala Superior, al resolver los recursos del procedimiento especial sancionador identificados con los números de expediente SUP-REP-18/2016 y su acumulado SUP-REP-19/2016.

En efecto, en dichos asuntos se estimó que la aparición del ciudadano Andrés Manuel López Obrador en el promocional correspondiente a la pauta de MORENA, a la luz del análisis de la “centralidad del sujeto denunciado”, la “direccionalidad del discurso” respecto a un año coincidente con un proceso electoral y la “coherencia narrativa” del promocional, imponían concluir que había promoción personalizada de dicho ciudadano, ya que de manera preponderante se difundía la imagen, voz y mensaje del aludido dirigente y no la posición institucional de un partido, ello con independencia de la crítica que hacía al tema del "avión presidencial" pues, respecto a ésta, en principio, no se advirtieron elementos que excediera los límites de la libertad de expresión.

Así las cosas, se hizo énfasis en que si bien correspondía a los dirigentes partidistas la conducción política y legal de sus institutos políticos, así como que los militantes y simpatizantes tenían el derecho a promover al partido de su adscripción o preferencia, las prerrogativas de acceso a radio y televisión debían ser empleadas para su finalidad constitucional y no para la promoción personal de un individuo particular, con miras o no a un proceso electoral.

Bajo ese orden de ideas, resulta patente que en el asunto que ahora nos ocupa, las alusiones que se realizan en el spot materia de análisis por parte del ciudadano Andrés Manuel López Obrador,  constituyen una mera opinión relacionada con la presunta adquisición de aviones por parte del gobierno, que en ningún momento están encaminadas a posicionarlo dentro de una contienda electoral, dado que ninguna referencia se hace al respecto, como sí aconteció claramente en el promocional que fue objeto de estudio en el diverso procedimiento especial sancionador SUP-REP-18/2016 y su acumulado, pues ahí se evidenció el empleo de expresiones como “No quieren que se escuche mi voz", "ni que aparezca en televisión", "me quieren borrar", "ya compraron un avión presidencial … en 2018 lo vamos a vender", que podrían constituir actos anticipados de campaña, lo cual no acontece en la especie, pues no se introducen elementos ajenos a la finalidad de la pauta que corresponde al partido MORENA, que hagan previsible una promoción personalizada del multicitado dirigente partidista.

Por ende, a diferencia de lo resuelto en el precedente señalado, del análisis bajo la apariencia del buen derecho del mensaje que ahora es objeto de estudio no se aprecia una direccionalidad del discurso que haga referencia expresa o implícitamente a algún proceso electoral en concreto, aunado a que la coherencia narrativa del promocional, a partir del análisis contextual y en conjunto de sus elementos, conduce a estimar que no hay razones suficientes para suponer que existe un riesgo manifiesto de promoción indebida de un dirigente partidista, de ahí que en el caso particular no se justifique la necesidad de adoptar las medidas cautelares solicitadas.

En mérito de lo expuesto, dado que las razones que esgrimió la autoridad administrativa electoral, según se ha puesto en evidencia, resultan contrarias a derecho, se

RESUELVE:

ÚNICO.- Se revoca el acuerdo ACQYD-INE-28/2016 de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.

NOTIFÍQUESE, como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por UNANIMIDAD de votos, lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de los Magistrados Constancio Carrasco Daza y Flavio Galván Rivera, actuando como Presidente por Ministerio de Ley, el Magistrado Pedro Esteban Penagos López, ante la Subsecretaria General de Acuerdos que autoriza y da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

POR MINISTERIO DE LEY

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

SUBSECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

MARÍA CECILIA SÁNCHEZ BARREIRO